Artikelen

Overheden versus burger: liever tegenstribbelen dan oplossen

Bij geschillen tussen particulieren en machtige (overheids)instellingen, bijvoorbeeld de Referendumcommissie, hebben de laatste geen belang bij een vlotte afwikkeling, met veel onmin en improductief geprocedeer als gevolg. Dat moet anders, en dat kan ook.

Het fundament onder elk fair rechtsstelsel is het gelijke speelveld waarop partijen elkaar met gelijke wapenen bekampen. Dat is althans de theorie, in de echte wereld komt van die gelijke kansen en wapenen soms maar weinig terecht. Voor een belangrijk deel ligt dat eraan dat de machtsbalans tussen partijen vaak inherent zo scheef is, dat de wet onvoldoende compensatie biedt. Het Hollywood-stereotype is het scenario van de industriële moloch die welbewust een eerzame burger of klokkenluider kapotprocedeert, maar ook in dit opzicht is de werkelijkheid meestal anders (1) vaak is de moloch in kwestie een overheid of een daaraan gelieerde instantie, en is er niet zozeer sprake van kwade opzet als wel van bureaucratische onverschilligheid, kokerdenken en onzorgvuldigheid.

De materiële en immateriële schade is er niet minder om, want doorprocederen op de automatische piloot betekent dat in nogal wat gevallen niet optimaal recht gedaan wordt en veel tijd verloren gaat. De Raad voor de Maatschappelijke Ontwikkeling (RMO) had het in zijn  advies Toegang tot recht: de lasten van een uitweg uit 2004 in dit verband al over het gevaar van in de ogen van burgers “onheuse successen van een ‘sterkere’ wederpartij”. Bovendien belast de bestaande praktijk de toch al overbelaste rechtspraak onnodig zwaar en schaadt ze het prestige van de overheid als betrouwbare wederpartij. Dat moet en kan beter.

Raspoetin

Een goed voorbeeld van hoe zoiets gaat is mijn eigen wedervaren met de Referendumcommissie, de permanente commissie onder voorzitterschap van Medy van der Laan die in 2016 het referendum over het associatieverdrag van de EU met Oekraïne in goede banen moest leiden, en nu het referendum over de “sleepnetwet.” Die commissie stelde toen twee miljoen euro subsidie beschikbaar voor initiatieven en activiteiten die mensen moesten voorlichten, dan wel tot vóór- of tegenstemmen moesten bewegen. Iedereen herinnert zich nog wel de bijna 48.000 euro die zij uitkeerde aan Raspoetin BV voor het laten bedrukken en verspreiden van wc-rollen tégen – niemand die ik ken heeft er daar overigens ooit één van gezien.

De wc-rollenbedrukker kon als rechtspersoon maximaal 50.000 euro aanvragen, maar om onnaspeurlijke redenen gunde de commissie particulieren slechts ten hoogste 5.000 euro. Voor mijn plan om in vijf essays van elk rond 2.500 woorden de verschillende aspecten van het verdrag grondig maar toegankelijk te belichten (wat schiet Nederland ermee op, wat heeft de Oekraïne eraan, en zo voort), vroeg ik dus dat bedrag aan. Ik wist dat ik daarop zou toeleggen, maar allá, het ging om het hogere doel, en zuiver als formaliteit meer aanvragen leek me niet alleen onzin, het zou ook nog eens tot afwijzing wegens “aanvraag niet conform de regels” kunnen leiden. Ik was op rationele gronden vóór ratificatie van het verdrag, reden waarom ik als plaats van publicatie het webmagazine ThePostOnline gekozen had, want juist dáár vond je de felle maar nog net niet volledig onbereikbare tegenstanders.

De commissie kon zich goed vinden in mijn plan, maar vroeg me om mijn begroting, die ik naar goed journalistiek gebruik had opgesteld op basis van een alleszins bescheiden woordprijs van veertig cent, om te zetten in een urenbegroting, want een prijs per woord, dat paste niet in hun manier van werken. In de veronderstelling dat het om een praktische formaliteit ging en dat ik met redelijke mensen te maken had die net als ik het beste voorhadden, was ik de commissie ter wille en rekende de boel zonder morren om in een al even bescheiden 50 euro per uur.

Hand- en spandiensten

In de redelijkheid en welwillendheid van de commissie had ik mij evenwel deerlijk vergist. Tot mijn verbijstering kreeg ik te horen dat mij slechts 3.500 euro werd toegekend, omdat men lopende de procedure besloten had dat voor mijn arbeid 35 euro bruto per uur wel mooi genoeg was. De commissie had dat maximum eerder specifiek vastgelegd voor hand- en spandiensten van personeel in dienst van rechtspersonen die subsidie vroegen, en die beperking werd nu opeens ook op mij als creatieve zelfstandige van toepassing verklaard. Dat ik bij niemand in dienst was, noch als aanvrager over personeel beschikte of een rechtspersoon was, deed niet ter zake, net zo min als de hoogwaardige, specialistische aard van het te verrichten werk – toch iets anders dan flyeren of wc-rollen distribueren. Ik tekende bezwaar aan, compleet met verklaringen van drie gerenommeerde hoofdredacteuren/journalisten aangaande de redelijkheid van mijn kostenberekening, maar alles werd zonder meer van tafel geveegd: de werkelijkheid deed niet ter zake, de commissie achtte haar zelfbedachte regels maatgevend en haar omgang daarmee reuze redelijk.

Daarmee begon een juridisch circus dat materieel gezien om niet meer dan 1500 euro ging, maar veel meer dan dat om beginselen van betrouwbaarheid, redelijkheid, eerlijkheid en doodgewoon fatsoen. Het was april 2016.

Juridisch brandweerkorps

Ik stelde beroep in bij de bestuursrechter, waarop in Den Haag de alarmbellen afgingen. Onmiddellijk rukte het advocatenkantoor Pels Rijcken & Drooglever Fortuin uit, het juridische brandweerkorps van  de rijksoverheid. Dat kost wat, want op zo’n kantoor licht voor 35 euro bruto per uur niemand ook maar een vinger op. Maar, zo bleek, dan heb je ook wat: mijn dossier “Referendumcommissie” begon razendsnel te groeien. De verweerschriften vol gekopieerde rapporten, ander ondersteunend papierwerk en vergelijkbare casus vlogen me om de oren. Het was weliswaar voornamelijk knip en plakwerk dat weinig toevoegde, maar het houdt een mens toch flink bezig.

Dit artikel lees je gratis. Het zou mooi zijn als je onderaan een kleine bijdrage doet, zodat ik dit soort artikelen kan blijven schrijven

De Amsterdamse bestuursrechter betoonde zich in de zomer van 2016 ter zitting belangstellend en begripvol, maar maakte zich er in zijn uitspraak teleurstellend  gemakkelijk vanaf. Aan een inhoudelijke afweging waagde hij zich niet. Overheidscommissies als de Referendumcommissie kwam nu eenmaal een grote mate van beleidsvrijheid toe, stelde hij, en daarmee was de kous af.

Die uitspraak kwam mij uiterst onrechtvaardig en ronduit onjuist voor. Natuurlijk komt zo’n commissie beleidsvrijheid toe. Ze moet haar eigen afwegingen kunnen maken, anders kun je net zo goed een automaat het werk laten doen. Maar royale ruimte om eigen afwegingen te maken is nog geen vrijbrief voor willekeur. En zonder enig argument halverwege de rit voorwaarden veranderen, dat is pure willekeur.

Rolkoffertje

Dus ging het spel opnieuw op de wagen. Ik schreef een beroepsschrift voor de Raad van State, en in het Haagse New Babylon werd het daardoor bij Pels Rijcken ook weer gezellig druk met kopietjes maken, verweren opstellen en declareren. Op 25 april 2017, nog behoorlijk vlot gezien de termijn van veertig weken die de RvS zichzelf noodgedwongen gunt, troffen mijn vriendin en ik bij de Raad van State op de Haagse Kneuterdijk een delegatie bestaande uit een advocate van Pels Rijcken, een stagiair die haar rolkoffertje mocht trekken en een mij onbekende mevrouw van de Referendumcommissie die niet de moeite nam zich bekend te maken. Wat mijn tegenpartij daar te berde bracht, was zo slordig, ondoordacht en warrig, dat in mij woede om zo veel nonchalante verspilling van mijn tijd en moeite en de neiging om in hoongelach uit te barsten om voorrang vochten. Maar ik deed mijn best, ik hield me in en ik hield mijn mond. Dat deden ook de dames en heren van de Raad, al konden ze soms een opgetrokken wenkbrauw of stiekeme grijns niet onderdrukken. “Ik mag aannemen, mevrouw,” sprak de voorzitter op zeker moment, toen het hem blijkbaar echt te gortig werd, tegen de dame van de Referendumcommissie, “dat u het een volgende keer toch heel anders zult aanpakken, niet?” Ontwijkend gestamel was zijn deel.

Na afloop spoedden mijn vriendin en ik ons voorzichtig optimistisch van de Kneuterdijk naar ‘t Goude Hooft voor een versnapering. Dit moest toch wel op een gunstige beslissing uitdraaien? Dat deed het ook, maar ik moest er wel lang op wachten. Pas bijna een half jaar later, op 27 september, kwam het verlossende woord: de commissie had niet kunnen uitleggen waarom die 35 euro-regeling ineens ook op mij werd toegepast, en daarom vernietigde de Raad zowel het besluit van de Referendumcommissie als de uitspraak van de bestuursrechter te Amsterdam, en droeg ze de Commissie op om een nieuw besluit te nemen.

Betrouwbaarheid

Zoiets mag je een overwinning noemen, maar je vraagt je wel af wat op deze manier nog de zin is van een zitting. Daar gaat het behalve om wat laatste toelichting – de echte argumenten zijn immers al schriftelijk gewisseld – vooral om de directe indruk die de oordelende instantie van de partijen, hun intenties en hun opstelling krijgt. Je kunt je afvragen wat mensen die grote aantallen zaken doen zich daarvan na zo veel tijd nog herinneren, en, wijlen W.A. Wagenaar indachtig, hoe betrouwbaar die herinneringen nog zijn.

Dat nieuwe besluit had de Commissie op het moment dat dit geschreven werd, ruim drieënhalve maand na de uitspraak, nog altijd niet genomen. Ze liet niets van zich horen en heeft slechts, nadat ik haar daartoe na acht weken had aangemaand, de door mij voorgeschoten griffierechten à 419 euro terugbetaald. Wel vond de Commissie gelegenheid om een nieuw lid 3 aan artikel 10 van de subsidieregeling toe te voegen, waarin eigen werk van een particuliere aanvrager voortaan helemaal van subsidiëring wordt uitgesloten. Over de redenen, laat staan de redelijkheid daarvan, rept ze met geen woord. Ook niet in de toelichting op de regeling, die niet meer omvat dan een vrijwel letterlijke herhaling van de bepaling (Staatscourant 70005, 5 december 2017).

Potsierlijk

Wat maakt nu dat zo’n kwestie van niks nu al bijna twee jaar zonder aanvaardbaar resultaat voortettert? Nederland is een naar verhouding voorbeeldig land met een zorgvuldig uitgewogen wetgeving en een rechtssysteem vol checks and balances, zoals de Amerikanen zeggen. Desondanks lukt het maar niet om zulke eenvoudige geschillen met een beperkte inzet tussen burger en (semi-)overheid vlot, efficiënt en grosso modo tot tevredenheid van betrokkenen af te handelen. In tegendeel, de soms ronduit potsierlijke gang van zaken genereert vooral veel kosten, onmin en frustratie.

De voornaamste reden daarvan lijkt de allesoverheersende ongelijkheid tussen partijen te zijn. Het begint al met een kennisachterstand. Om bij ons voorbeeld te blijven: waar ik maar moest zien hoe ik aan de kennis kwam om de procedure überhaupt te kunnen voeren, om zelfs maar te weten waar ik kon aankloppen en hoe je dat moet doen, was de Referendumcommissie met een simpel belletje naar de huisadvocaten van Pels Rijcken klaar.

Al even ongelijk is de verdeling van immateriële lasten. Daarmee bedoel ik de tijd en inspanning die van partijen gevraagd wordt om het proces goed te laten verlopen. Als benadeelde particulier moet ik alle benodigde werkzaamheden zelf verrichten of tegen betaling aan een ter zake kundige advocaat uitbesteden, die ik dan ook nog zelf moet gaan zoeken en instrueren. Ook dat alles was voor de Referendumcommissie met datzelfde ene telefoontje geregeld.

Geld

Dan is er de ongelijke verdeling van financiële lasten. Hoe de financiering van de juridische kosten die de overheid maakt ook geregeld is, vast staat dat de opdrachtgever, in dit geval mevrouw Van der Laan, zelf op geen enkele manier met het kostenaspect te maken krijgt. Dat ene telefoontje is dus gauw gepleegd, en er is geen enkele reden om nog eens over de wijsheid van de gekozen koers na te denken.

Elke stap in het proces kostte mij tijd, moeite en waar van toepassing geld, terwijl mijn tegenstanders, de advocaten van Pels Rijcken, juist betááld werden om datzelfde werk te doen. Nu had ik het geluk zelf wel wat van een en ander te weten en op de belangeloze steun te kunnen rekenen van een juridisch prima onderlegde goede vriendin, maar wie die mazzel niet heeft, is vrijwel kansloos. Dat is zelfs zo wanneer iemand een beroep kan doen op een rechtsbijstandsverzekering, want anders dan een instantie als de Referendumcommissie maakt zo’n verzekeraar wél een zuinige kosten-batenafweging.

Als zelfs een rechtsbijstandsverzekering niet helpt om het speelveld wat te egaliseren, moeten we dan maar niet accepteren dat de Goliaths van de samenleving de Davids doorgaans nu eenmaal verpletteren? Dat in het hart van het rechtssysteem, in de civiele procedure, het recht van de sterkste geldt? Gelukkig niet, althans niet wanneer de Goliath van dienst een overheidsinstantie is. En eigenlijk is het verrassend simpel.

Don Corleone-houding

Waar het hier om gaat, zijn typisch kleinere zaken tussen een overheidsinstelling aan de ene kant en een particulier of een klein bedrijf aan de andere, waarbij er niet meer dan, pak hem beet, een paar ton euro in het geding is, in harde valuta of in de vorm van gekwantificeerde immateriële gevolgen. Zou het niet redelijk zijn om dan de procederende overheid zo veel mogelijk aan dezelfde beperkingen onderhevig te maken als haar tegenpartij? Dat is gemakkelijk te concretiseren door overheidsinstellingen bij dit soort geschillen te binden aan het toevoegingstarief: meer dan dat mag ze niet aan juridische bijstand uitgeven. Het is een kleine ingreep waarmee niet getornd wordt aan enig recht of principe, bijvoorbeeld de vrije advocatenkeuze. Toch heeft ze grote gevolgen.

Om te beginnen is de Don Corleone-houding van een telefoontje naar een consiglierekantoor met als inhoud “regel het maar” onmiddellijk passé. Comfortabele vaste u-vraagt-wij-draaien-kantoren als Pels Rijcken werken niet voor het toevoegingstarief (en voor zover ze daar toch toe bereid blijken, zullen ze – terecht – van meet af aan op schikken aansturen). In plaats daarvan moet de instantie zelf actief op zoek naar een vertegenwoordiger, die ze vervolgens ook zelf in detail wegwijs in de zaak moet maken en moet instrueren. Alleen al het vooruitzicht van zulk “gedonderjaag” kan instanties ertoe bewegen om al in een vroeg stadium dingen coulanter af te handelen en zich begripvoller op te stellen dan nu het geval is – dat betekent dat het minder vaak op procederen zal aankomen, en dat is ontegenzeggelijk winst.

Bij kwesties die wel voor de rechter komen, heeft zo’n toevoegingsadvocaat alle belang bij een zo efficiënt mogelijke afhandeling van de zaak. Hij of zij zal dus bij gebrek aan medewerking of gebrek aan flexibiliteit bij de cliënt meteen aan de bel trekken. Dat bevordert een oplossingsgerichte attitude, en ook dat is winst.

Hulptroepen

Ondertussen wordt in een moeite door ook de kennisongelijkheid tussen partijen verminderd, doordat de “gevonden” advocaat gemiddeld minder ervaring zal hebben met het behartigen van zaken die specifiek zijn voor de instantie die hem inhuurt, en minder hulptroepen kan inzetten.

Ten vierde komen aan de kant van de procederende overheid de lasten, in de vorm van werk en kostenbewustzijn, veel meer te liggen waar ze horen: bij de instantie die er oorzaak van was dat het geschil ontstond. Ook dat draagt bij tot een meer oplossingsgerichte houding en minder juridische rompslomp. Al met al wordt vooral het volgen van een uitputtingstactiek een stuk minder aantrekkelijk. Die draait immers op diepe zakken en de mogelijkheid om de inhoudelijke kant van de zaak op het bord van de juridische dienstverlener te schuiven.

Natuurlijk verandert dit voorstel het hobbelige, scheve speelveld niet pardoes in een strak biljartlaken. Wel strijkt het een aantal hobbels min of meer glad, maar niet zonder meer in alle gevallen. Want wat als de tegenpartij niet een overheid is, maar bijvoorbeeld de NAM, ING of een ander groot bedrijf? Over hun bestedingen in dezen heeft de wetgever niets te zeggen en ze zijn vrij om zich te laten bijstaan door wie ze maar willen. Toch is het denkbaar dat het voorstel ook op dat soort ongrijpbare partijen een positieve invloed heeft. Wanneer de overheid laat merken bij geschillen de proportionaliteit daadwerkelijk in het oog te houden, en van de conflicteigenaren in eigen huis een sterkere betrokkenheid te eisen bij de afhandeling, wordt het ook voor grote ondernemingen minder vanzelfsprekend en zelfs een tikje gênant om tegen een simpele particulier nog langer Amerikaanserige dreamteams van juridische haaien in het veld te brengen. Bovendien is het niet onwaarschijnlijk dat ook het bedrijfsleven zal inzien dat het goed is om de praktische verantwoordelijkheid voor de afhandeling van een geschil zo veel mogelijk te leggen bij het bedrijfsonderdeel dat het geschil heeft helpen ontstaan.

(1) Het echte Hollywood-scenario komt wel voor. In 1999 ontdekten freelance journalisten dat PCM, het uitgeefconcern dat destijds onder meer alle landelijke dagbladen behalve de Telegraaf omvatte, al jaren zonder hun medeweten hun werk herverkocht en via databases als LexisNexis over de hele wereld uitbaatte. De revenuen stak het concern in eigen zak – geen klein bier, het ging om het werk van ruim 5.000 mensen. Toen een afvaardiging van die freelancers bij de PCM-directie aan de bel trok – zij waren niet tegen exploitatie van hun werk, maar wilden wel de auteursrechtelijke zeggenschap erover terug en meedelen in de inkomsten – eindigde het eerste gesprek meteen in een boos “dan zien we u wel bij de rechter” van toenmalig directeur  landelijke dagbladen Jan Greven. De volgende dag al werden de drie bij dat gesprek aanwezige freelancers persoonlijk gedagvaard. Dankzij hard werken, een goede, betrokken advocaat en financiële steun van de Stichting Lira wisten de freelancers bij de Amsterdamse rechtbank het pleit te winnen en af te dwingen dat PCM zijn boeken moest openen, zodat een schadevergoeding kon worden vastgesteld. Het vonnis was helaas niet bij voorraad uitvoerbaar verklaard, zodat vanwege onwilligheid van PCM een extra procedure nodig was. Omdat Lira-baas Kees Holierhoek op dat cruciale moment om onbegrijpelijke redenen de geldkraan dichtdraaide, kon het door de freelancers behaalde succes niet worden verzilverd en ontsprong PCM alsnog de dans met een ongevraagd eenmalig offer van vijf miljoen gulden, dat het concern op eigen houtje over alle freelancers verdeelde. Niemand vergoedde de materiële en immateriële schade die de freelancers hadden opgelopen die de procedure  gevoerd hadden. De landelijke pers stopte de kwestie diep in de doofpot: De Telegraaf bericht nu eenmaal nooit “over de collega’s”; PCM bezat de rest en hield de kolommen stijf gesloten.

Nawoord: inmiddels is de commissie op 13 februari door de pomp gegaan en heeft ze alsnog betaald “om een verdere procedure te voorkomen”.

Dit artikel verscheen eerder in het Nederlands Juristenblad (NJB) als Referendumcommissie: liever tegenstribbelen dan oplossen

Waardeer dit artikel!!

Als je dit artikel waardeert en je waardering wilt laten blijken met een kleine bijdrage: dat kan! Je kunt me ook met een vast per bedrag per maand steunen: klik dan hier. Zo help je onafhankelijke journalistiek in stand houden.

Mijn gekozen donatie € -